社会稳定风险评估稳评收费风险评估

　　1.社会利益结构日益分化和固化

　　以来，我国的社会结构和利益格局发生了深刻的变化，尤其是随着市场经济体制的确立和发展，不同的社会和社会群体开始成为利益主体，并围绕各自的利益诉求展开博弈。市场经济不仅是资源的配置机制和价格的发现机制，同时也对社会结构的分化发挥着根本作用。随着体制变革的不断推进，新的社会力量不断重新组合，并开始定型下来，对公共政策与改革的推进产生重要的影响。②从社会的垂直流动角度而言，处于优势地位的上层通过职业和社会地位的代际传承，其封闭性明显增强，而处于下层的民众上向流动的机会大量减少，渠道明显收窄，我国的社会结构趋向于更加紧张、封闭和僵硬，社会结构的弹性弱化，下层民众怨气持续累积。地方作为公共权力的代表者，在公共政策制定和重大决策出台过程中为各利益主体创造公开、平等表达利益的渠道和平台，以疏导“社会结构紧张”状态下的怨气。③重大事项社会稳定风险评估机制就是在党委和的引导下，不同群体参与公共决策，平等表达利益并相互协商，终达成多种利益平衡的过程。

　　2.公众诉求日益多样化

　　随着我国社会形势日趋复杂，民众的诉求心态更加复杂多变，诉求导向也更加多元化。部分群体除表达物质利益诉求外，一些权利的诉求、安全的诉求也被激活，呈现出物质利益诉求、权利诉求与安全诉求相互交织的态势。利益诉求主要表现为利益受损群体追求基本的民生保障、征地补偿款、动拆迁补偿款、拖欠工资以及各种赔偿款等。权利诉求是指公众在一系列政治、经济、社会和文化等方面的权利，例如选举权、知情权、决策参与权、公平享受义务教育的权利等。安全诉求则是公众要求避免对环境、食品、卫生等领域安全焦虑的需求。利益诉求可以通过利益补偿得以化解，权利诉求则需要在决策体系中构建公民参与的渠道，而安全诉求则要求与公民之间通过持续互动以重塑的公信力。重大事项社会稳定风险评估就是在决策和政策出台前，充分运用问卷调查、民意测验、听证会、访谈等多种公民参与的形式，对公众利益预期进行评估，提高公众对的认可度和信任度，从而在源头上防范社会风险。

　　3.移动互联网时代新媒体的日新月异

　　近几年，我国移动互联网迅猛发展，新媒体异军突起。中国互联网信息中心CNNIC在北京发布第32次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2013年6月底，我国网民规模达到5.91亿，其中手机网民达到4.64亿，占比上升至78.5%。2013年上半年，我国新增网民2656万人，在新增加的网民中，使用手机上网的比例高达70.0%，手机成新增网民来源。在原有的社会结构下，社会动员是依赖“熟人社会”结构进行的。“熟人社会”里，依凭亲缘、地缘、业缘等事先存在的，既有人际关系网络频密互动，靠亲情、交情、友情和“人缘”将同质性强的亲属、邻里、同学、同乡、同事、朋友、战友等聚拢起来。④在移动互联网时代，社会的动员模式发生变化，网民通过虚拟空间，如微博、等，形成与传统媒体相互借力的态势，动员能力和范围大大加强。在动员结构方面则呈现自下而上，由点到面的裂变式动员特点，热点事件能够在短时间内跨越时空迅速扩散。这些新变化对依赖自上而下层级式信息控制的手段进行社会管理的方式构成挑战。重大事项社会稳定风险评估就是在决策前了解各方需求，对存在的风险点进行科学识别和测量，有利于地方党委和在社会舆情的传播中掌握主动权。

　　4.传统维稳模式陷入困境

　　传统的维稳是一种刚性稳定模式。“刚性稳定”以垄断政治权力为目标，以僵硬稳定为表象，以暴力为基础，以控制社会意识和社会组织为手段。⑤在刚性稳定模式下，地方党委和追求稳定，在社会矛盾化解和群体性事件的处置上往往采用单向的静态稳定思维，更加注重事件发生后处置的速度和力度，甚至为维护稳定不惜代价。在治理方式上，地方针对社会矛盾和风险采用“运动式治理”。“运动式治理”以政治与行政主体的自觉动员为特征，它既作为一种非常态的制度安排出现，也以运动式的制度安排为表征。⑥在运动式治理模式下，各级党委和采取自上而下以垂直命令、群众动员、专项治理和集中整治的方式，并通过集中配置资源和整合多方力量来解决社会冲突和矛盾。这种治理方式往往能起一时之效果，但无长久功效。此外，由于基层党委和由于权小责大，缺乏化解矛盾的权力、资源和政策工具，往往陷入维稳困境。党的报告明确提出，要加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。对事关民生的重要决策、重要政策、重要项目、重要改革措施进行社会稳定风险评估，对可能存在的不稳定因素及其风险程度、可控程度进行科学分析评估，同时明确化解、控制措施。与原有治理模式比较，社会稳定风险评估有助于实现从少数人决策到科学、民主决策的重要转变，对制度上构建社会稳定的基础具有重要的现实意义。

　　5.新时期贯彻党的群众路线的必然要求

　　全心全意为人民服务是党的根本宗旨，群众路线是党的生命线和根本工作路线。深入开展党的群众路线教育实践活动，对于教育引导干部牢固树立宗旨意识和马克思主义群众观，切实改进工作作风，赢得人民群众信任和拥护，夯实党的执政基础，巩固党的执政地位，具有十分重大而深远的意义。但是受传统文化的影响，地方干部的“官本位”、“权力本位”意识仍然，在决策中“一言堂”现象以及人民群众深恶痛绝的“四风”⑦问题依然严重。这些问题的存在，一方面是干部的思想观念和意识问题，更重要的是决策中民主的体制和机制建设滞后造成的。重大事项社会稳定风险评估机制就是通过科学和民主的方式，为党委、和群众的对话协商提供制度化的渠道，有利于在群众工作中“以人为本”，积极回应和满足群众的利益需求，实现对人民负责，让人民满意，体现“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的执政理念。

　　二、我国重大事项社会稳定风险评估机制的现状分析

　　从各地的实践来看，2005年四川省遂宁市推行社会稳定风险评估机制。随后，一些地方也开展试点，如2007年江苏淮安市、浙江平阳县等地进行尝试。根据中央部署，2009年开始在各省推广社会稳定风险评估。2010年，《关于加强法治建设的意见》中明确提出“完善行政决策风险评估机制”。2011年，颁布的《人民共和国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》明确提出“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”，党的报告和十八届三中全会的《决定》都明确指出要“建立健全重大决策社会稳定风险评估”。从实践来看，各地积极推进制度建设，规范评估程序，明确责任主体、评估内容、评估程序、考核与责任。这些举措都有力地推动了我国社会稳定风险评估机制的建立和运行。但是，社会稳定风险评估机制作为一项制度创新，其有效性取决于其能否嵌入原有的行政决策体制并与之相容。社会稳定风险评估机制仍存在一些缺陷，具体表现为：

　　1.社会稳定风险评估机制的基础理论研究不足，评估缺乏科学系统的理论支撑

　　由于社会稳定风险评估机制在地方还处于起步阶段，2008年后才逐步进入学者研究的视野，学术界对社会稳定风险评估理论层面的研究还在探索阶段。近年来，国内学者的研究主要有：其一，“利益相关者”(Stakeholder)理论。该理论是基于利益相关者利益诉求、期望、心理和行为表现的风险评估模型。利益相关者分析的内容主要包括对利益相关者的利益诉求的合法合理性的分析，对不同利益相关者之间的关联网络、社会网络、社会资本的分析，以及利益相关者之间、利益相关者与项目之间在利益、价值观和心理感受等方面存在的矛盾冲突等内容的分析和评估。⑧其二，政策缝隙理论。公共政策中的社会风险源自政策缝隙(Policy Gap)，它是指同一领域的政策在时间、空间、社会群体之间在政策实质性内容上存在着不一致(Inconsistent)。不一致的后果使其成为在利益再分配过程中成为社会矛盾冲突点或社会稳定风险点，政策之间存在着缝隙。⑨其三，社会燃烧理论。该理论构建社会稳定风险体系：作为燃烧物质的重大事项、作为助燃剂的利益诉求、舆论与沟通、作为点火温度的重大事项的实施方式。⑩这些理论对社会稳定风险评估进行理论构建，探索了社会稳定风险评估的内在规律，但是尚未进入实践应用层面。由于理论基础研究的欠缺将制约社会稳定风险评估机制的运行、效益的提高和持续推进。

　　2.社会稳定风险评估的主体单一，评估主体的性和中立性不足

　　在推进社会稳定评估中，各地一般建立社会稳定风险评估小组，由地方党委分管任组长，由维稳、法制、发改、建设、规划、公安等部门参与的重大事项社会稳定风险评估工作小组，小组在党委、下开展工作，将风险评估结果报党委、，由党委、决定是否实施重大事项。其次，风险评估小组或允许重大决策拟定部门作为承办重大决策社会稳定风险评估的单位，或允许项目建设单位及其行政主管部门负责指导、协调、预审项目的社会稳定风险评估。再次，风险评估单位可以在部门内组织人力物力进行评审，也可以委托学术机构开展建设项目社会稳定风险评估，形成评估报告后再由评估小组办公室牵头各部门进行评议。在实施评估过程中，如果兼有决策和评估职能的部门和单位认为有必要的，可商请维稳、信访部门参与，而不是强制性地要求维稳、信访部门一定参与。从以上过程可以看出，风险评估小组主要起到协调各方的作用，提出决策的职能部门在整个过程中仍然处于主导地位。同一个部门既负责重大政策决策的出台又负责评估和判定这一政策是否会影响社会稳定，后风险评估的结果往往是肯定而非否定该政策决策和该建设项目。这样的风险评估容易变成“走程序”。⑾此外，第三方机构的评价也只侧重于外部社会风险指标的定量计算，对体系内运作过程因职责交叉、利益阻碍所产生的社会风险认识和评估不足。

　　3.社会稳定风险评估机制与现有决策程序不对接，评估形式化

　　目前，我国地方一般采取如下决策程序：决策动议—分管负责—部门牵头—调查研究—形成初步可行性报告—部门审议—上交常务会议或党的讨论。从各地的实践分析，社会稳定风险评估只是在部门牵头过程中的一个环节，社会稳定风险评估机制建立后，地方党委和决策程序一般改变为：决策动议—分管负责—部门牵头—调查研究+社会稳定风险评估—形成初步可行性报告+稳定风险评估报告—部门审议—上交常务会议或党的讨论。在决策过程中，社会稳定风险评估极易成为可有可无的装饰机制。其一，我国地方决策中“一把手”主导的特点十分明显，因此社会稳定风险评估机制与原有的地方决策模式之间嵌入的有效性，很大程度上取决于“一把手”对社会稳定风险评估机制的认识水平和重视程度。地方“一把手”在强大的发展压力下，大型工程和商业项目具有非常强吸引力，对风险评估存在排斥心理。其二，部门在实施社会稳定风险评估时，受到部门利益的影响，对主观上会轻视重大事项中的潜在的社会风险。其三，在的决策讨论中，由于成员各有分工领域，在讨论不属于自己的分工领域时，受到知识和人情因素的制约，很难对其他成员分管的领域内的社会稳定风险评估报告提出针对性的问题和建议，从而使得评估形式化。

　　4.社会稳定风险评估程序前后不衔接，评估结果难以应用

社会稳定风险评估的目的不仅是要发现风险，而且要有效控制、化解社会风险，从而保障地方重大事项的顺利推进。因此，社会稳定风险评估是从风险识别到风险评估再到风险预警后到风险控制和防范的连续过程。一般而言，各地在实践中把社会稳定风险评估的程序分为：确定评估事项—制定评估方案—进行分析预测—形成评估报告—确定实施意见—落实维稳措施等步骤。对标准范围风险的缓行决策、项目等，如何制定针对性、操作性强的应对防范措施，对风险进行跟踪联动，终控制和排除风险，避免引发重大不稳定因素，地方党委和各部门之间的协同配合起着至关重要的作用。例如，决策提出部门或项目牵头部门在实施评估过程中，其评估中涉及的相关信息是跨部门的，需要维稳和信访部门的参与;在落实维稳措施阶段，决策提出部门由于受到职权和预算的限制，又需要财政部门的协助;对产生的社会矛盾化解又需要民生保障部门，甚至司法部门的参与。但是，目前在评估的过程中，各部门各自为政，相互分割的问题较为严重。目前，虽然各地对制定的实施意见和操作细则已经对风险评估工作的职责分工作了规定，但实际操作中各部门的具体职责交叉，相互扯皮仍然存在。例如，项目评估中落实防范、化解和处置措施的牵头部门和配合部门仍不明确，容易造成评估后的防范化解和动态跟踪等工作难以有效落实。